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COVID-19 Maßnahmen und rechtliche Handlungsmöglichkeiten

 

 

Die COVID-19 Krise hat unseren Alltag verändert und vorübergehend große Teile unseres Wirtschaftslebens lahmgelegt. Von den Auswirkungen der Krise betroffene Unternehmen sehen sich einer Situation gegenüber, die so vor kurzer Zeit noch niemand erwartet hat. Die angespannte wirtschaftliche Situation wird erschwert durch die teilweise unklare Rechtslage, die noch dazu ständigen Änderungen unterworfen ist.

 

Immer mehr Stimmen werden laut, die die Meinung vertreten, dass viele der Maßnahmen um die COVID-19 Krise verfassungswidrig sind. Auch wir teilen diese Auffassung und halten viele der Maßnahmen für verfassungsrechtlich sehr problematisch. Auch die Bundesregierung scheint sich des Problems langsam bewusst, hält aber dennoch an den Maßnahmen fest, dies mit dem – rechtsstaatlich fast unglaublichen – Argument, dass der Rechtsschutz durch den Verfassungsgerichtshof ohnehin erst greifen würde, wenn die Maßnahmen nicht mehr in Kraft wären.

 

Für Betroffene ist dieser Standpunkt höchst unbefriedigend. Wir möchten Ihnen an dieser Stelle einen kurzen Abriss der gegenwärtigen Situation betreffend Betriebsbeschränkungen und Ausgangssperren geben und zeigen rechtliche Handlungsmöglichkeiten auf.

 

Kurzzusammenfassung:

Wir halten es für wahrscheinlich, dass Betriebe zu Beginn der Maßnahmenwelle nach der falschen Rechtsgrundlage des Epidemiegesetzes 1950 beschränkt wurden. Dies betrifft einen kurzen Zeitraum zwischen etwa dem 10.3. und dem 16.3. Zur Geltendmachung schlagen wir vor, einen Entschädigungsantrag an die Bezirkshauptmannschaft zu richten. Frist dafür ist der 27.4.2020.

Wir halten es ebenso für wahrscheinlich, dass das COVID-19-Maßnahmengesetz und die darauf basierenden Verordnungen verfassungswidrig sind. Besondere Probleme sehen wir in Bezug auf die „schrittweise Öffnung“, die weiterhin viele Betriebe in unsachlicher Weise beschränkt. Geltend zu machen wäre dies in einem ersten Schritt über einen Individualantrag an den Verfassungsgerichtshof (Ziel Aufhebung der Verordnung bzw des Gesetzes). Entschädigung könnte in Folge allenfalls im Wege eines Amtshaftungsverfahrens erwirkt werden.

 

1. Entschädigungsanspruch nach Epidemiegesetz 1950

Die ersten Maßnahmen zu Beginn der COVID-19 Krise wurden auf Grund des Epidemiegesetzes 1950 erlassen. Dabei handelt es sich um Verordnungen der Bezirkshauptmannschaften. Diese gehen auf einen Erlass des Bundesministeriums für Gesundheit zurück und lauten daher im Wesentlichen gleich: Verboten wurden jeweils Zusammenkünfte von mehr als 100 Personen in geschlossenen Räumen oder mehr als 500 Personen außerhalb geschlossener Räume.

 

Die Verordnungen stützen sich auf § 15 Epidemiegesetz 1950, welcher es ermöglicht, Veranstaltungen, die ein Zusammenströmen größerer Menschenmengen mit sich bringen, zu untersagen. Lokale Unterschiede sind möglich. So wurden etwa Seilbahnbetriebe auf Grundlage einer Sondernorm des Epidemiegesetzes 1950 geschlossen.

 

Mit den Verordnungen wurden aber nicht nur „Veranstaltungen“ im eigentlichen Sinne untersagt, sondern überhaupt die Zusammenkunft der genannten Anzahl an Personen, dies im Wesentlichen unabhängig davon, in welchem Rahmen die Zusammenkunft stattfand. Dadurch wurden manche Betriebe (wie etwa Einkaufszentren) wesentlich in ihrer Erwerbsmöglichkeit beschränkt. Es handelt sich also, zumindest in bedeutendem Umfang, um Beschränkungen von Betrieben und nicht um die Untersagung von Veranstaltungen.

 

In § 20 Epidemiegesetz 1950 hätte sich eine Rechtsgrundlage geboten, auch Betriebe zu beschränken oder zu schließen. Diese Rechtsgrundlage wäre in Bezug auf Betriebe auch anzuwenden gewesen. Im Gegensatz zur Untersagung von Veranstaltungen nach § 15 Epidemiegesetz 1950, wäre für die Schließung von Betrieben nach § 20 Epidemiegesetz 1950 aber eine Entschädigung zu leisten gewesen. Dies wollte man offenbar umgehen. Vorbehaltlich gewisser Unterschiede im Einzelfall, halten wir es zumindest für wahrscheinlich, dass der Großteil der ersten Welle an Maßnahmen, auf Basis der falschen Rechtsgrundlage erlassen wurde. Trifft unsere Einschätzung zu, waren die Maßnahmen daher rechtswidrig.

 

Gemäß § 32 Epidemiegesetz 1950 ist im Falle von Betriebsbeschränkungen Entschädigung zu leisten. Dazu ist ein Antrag an die Bezirkshauptmannschaft zu richten. Die Entschädigungsthematik wird rechtlich und politisch umstritten sein. Die Erfolgsaussichten eines Antrages sind daher schwer zu prognostizieren. Der Antrag ist bei der Bezirkshauptmannschaft aber ohne Gebühr möglich, weshalb wir schon aus diesem Grund die Stellung des Antrages empfehlen. Selbst wenn man im Wege des Antrages keine Entschädigung erhalten sollte, könnte allenfalls ein Amtshaftungsprozess zur Leistung einer Entschädigung führen (dazu noch unten 4.).

 

Der Antrag ist binnen sechs Wochen ab Wegfall der Maßnahme zu stellen. Die Verordnungen sind lokal unterschiedlich in Kraft getreten, meist aber um den 11.3.2020. Außer Kraft getreten sind sie durch Verordnung auf Grund des COVID-19-Maßnahmengesetzes. Dies war der 16.3.2020 (für Gastronomie der 17.3.2020). Frist ist daher der 27.4.2020. Das Anwendungsfenster für den Entschädigungsanspruch nach Epidemiegesetz 1950 ist somit gering.

 

2.     Verfassungswidrigkeit des Maßnahmengesetzes und der darauf basierenden Verordnungen

 

2.1.  COVID-19-Maßnahmengesetz

Das COVID-19-Maßnahmengesetz wurde erlassen, um ein Instrumentarium zur Handhabe der Krise zu haben, welches nicht den Beschränkungen des Epidemiegesetzes 1950 unterliegt. Wesentliche Motivation dürfte es gewesen sein, der zuvor bereits genannten Pflicht zur Leistung von Entschädigunszahlungen zu entgehen. Das derzeit geltende Hilfspaket bietet für den Entschädigungsanspruch nach Epidemiegesetz 1950 keinen auch nur annähernd gleichwertigen Ersatz, dies schon deshalb, weil kein Rechtsanspruch (!) auf finanzielle Mittel besteht.

 

Das COVID-19-Maßnahmengesetz räumt der Verwaltung umfassende Befugnisse ein. Das Gesetz ermöglicht es dem Bundesminister für Gesundheit in bisher beispielloser Weise das öffentliche Leben zu beschränken und über die Öffnung und die Betriebsweise von Unternehmen zu verfügen. Der Bundesminister darf per Verordnung das Betreten von Betriebsstätten (oder nur bestimmter Betriebsstätten) zum Zweck des Erwerbs von Waren und Dienstleistungen, Arbeitsorten oder sonst bestimmter Orte verbieten. Auch ist es dem Bundesminister nunmehr möglich zu regeln, unter welchen bestimmten Voraussetzungen oder Auflagen Betriebsstätten, Arbeitsorte oder sonst bestimmte Orte betreten werden dürfen.

 

Welche Voraussetzungen oder Auflagen das sein können und nach welchen Kriterien sie zu verfügen sind, regelt das Gesetz nicht. Diesen sehr weiten Spielraum halten wir in Hinblick auf das Legalitätsprinzip des Artikel 18 B-VG für problematisch. Dieses besagt unter anderem, dass Gesetze ausreichend bestimmt sein müssen.

 

Im COVID-19-Maßnahmengesetz werden seit der letzten Anpassung Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes (im Wesentlichen die Polizei) verpflichtet, an der Vollziehung durch Maßnahmen zur Vorbeugung gegen drohende Verwaltungsübertretungen mitzuwirken. Gemeint sind, so liest man in den Erläuterungen, nur wenig eingriffsintensive Maßnahmen, wie Streifendienst, Rechtsbelehrungen und häufige Nachschau. Dazu hätte es unseres Erachtens aber keine weitere Ermächtigung gebraucht. Der Wortlaut schließt aber weitergehende Maßnahmen, wie etwa Platzverbote oder Ähnliches, nicht aus. Eine solche pauschale Ermächtigung erachten wir als sehr problematisch, da sie die Gefahr von auch exzessiven Maßnahmen zur Verhinderung einer bloß drohenden Verwaltungsübertretung in sich birgt.

 

2.2 Betretungsverbot öffentlicher Orte

Die Verordnung auf Grund von § 2 Z 1 des COVID-19-Maßnahmengesetz verbietet pauschal das Betreten öffentlicher Orte. Das COVID-19-Maßnahmengesetz ermächtigt den Bundesminister aber lediglich dazu, das Betreten bestimmter Orte zu verbieten. Bestimmte Orte sind aber nicht alle (öffentlichen) Orte. Sollte der Bundesminister die Ermächtigung des Gesetzes überschritten haben, was wir für nicht unwahrscheinlich erachten, würde dies zur Aufhebung der Verordnung durch den Verfassungsgerichtshof führen.

 

Es sind von diesem allgemeinen Betretungsverbot Ausnahmen vorgesehen, die mittlerweile weit bekannt sind. Auch hier ist der Wortlaut der Verordnung aber an Stellen sehr unklar. Nur ein Beispiel: Die Verordnung erlaubt das Betreten öffentlicher Orte, wenn dies für berufliche Zwecke erforderlich ist und sichergestellt ist, dass am Ort der beruflichen Tätigkeit zwischen den Personen ein Abstand von mindestens einem Meter eingehalten werden kann. Es wird also verlangt, dass am Ort der Berufsausübung ein Meter Abstand gehalten werden kann. Vom Weg dorthin, wird nichts gesagt. Darf man also nebeneinander ohne Abstand in die Arbeit gehen? Der Normunterworfene selbst ist also dazu angehalten, die Regelung so zu interpretieren, dass ein vernünftiges Ergebnis erlangt wird.

 

Man muss zugestehen, dass die Verordnungen schnell erlassen werden mussten und deshalb gewisse Unschärfen in der kurzen Zeit nicht auszuschließen waren. Gesetze brauchen auch ein wenig Übung, bis einmal abgeklopft wurde, was jeder Begriff im Detail wirklich bedeutet. Trotzdem schaffen unklare Vorgaben Unsicherheit. Und wenn damit alle Bürger in ihren Grundrechten beschränkt werden, müssen Normen besonders klar sein.

 

3.   Schrittweise Öffnung nach Ostern

Die Regierung hatte bereits vor Ostern angekündigt, nach Ostern schrittweise die Geschäfte wieder öffnen zu wollen. Kurz vor Ostern wurden im BGBl die dazu erforderlichen Änderungen der Verordnungen nach COVID-19-Maßnahmengesetz kundgemacht. Dies betrifft die Verordnung auf Grund von § 2 Z 1 des COVID-19-Maßnahmengesetz und die Verordnung betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19. Die Geltung der Verordnungen wird verlängert bis 30.4.2020. Die Neuerungen gelten ab 14.4.2020.

 

3.1  Öffnung des Handels

Die Verordnung betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 hat schon in der bisherigen Fassung eine Liste mit Betrieben enthalten, die entgegen dem allgemeinen Betretungsverbot von Handels- und Dienstleistungsunternehmen sowie von Freizeit- und Sportbetrieben weiterhin offenhalten dürfen, wie etwa Lebensmittelgeschäfte oder Apotheken. Offenhalten dürfen nun zusätzlich auch Waschstraßen, Baustoff-, Eisen- und Holzhandel, Bau- und Gartenmärkte, Pfandleihanstalten und Handel mit Edelmetallen.

 

Sonstige Handelsbetriebe dürfen öffnen, wenn der Kundenbereich im Inneren maximal 400 m² beträgt. Als sonstige Betriebsstätten des Handels sind Betriebstätten zu verstehen, die dem Verkauf, der Herstellung, der Reparatur oder der Bearbeitung von Waren dienen. Sind sonstige Betriebsstätten baulich verbunden (z. B. Einkaufszentren), ist der Kundenbereich der Betriebsstätten zusammenzuzählen, wenn der Kundenbereich über das Verbindungsbauwerk betreten wird.

 

Es ist nicht zulässig, den Kundenbereich durch Abtrennung zu verkleinern, um so die 400 m² zu unterschreiten. Die Verordnung ordnet ausdrücklich an, dass Veränderungen der Größe des Kundenbereichs, die nach dem 7. April 2020 vorgenommen wurden, bei der Ermittlung der Größe des Kundenbereichs außer Betracht zu bleiben haben.

 

Sämtliche Betriebe dürfen nur öffnen, wenn Mitarbeiter mit Kundenkontakt sowie Kunden eine den Mund- und Nasenbereich gut abdeckende, mechanische Schutzvorrichtung als Barriere gegen Tröpfcheninfektion tragen (gemeint sind Schutzmasken) und ein Abstand von mindestens einem Meter gegenüber anderen Personen eingehalten wird. Die Maskenpflicht gilt nicht für Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr.

 

Betriebe, die nicht ausdrücklich genannt sind (also sonstige Handelsbetriebe unter 400 m² Verkaufsfläche) haben zusätzlich sicherzustellen, dass sich maximal so viele Kunden gleichzeitig im Kundenbereich aufhalten, dass pro Kunde 20 m² der Gesamtverkaufsfläche zur Verfügung stehen. Ist der Kundenbereich kleiner als 20 m², so darf jeweils nur ein Kunde die Betriebsstätte betreten.

 

Ausnahmen von den Abstandsregelungen gelten für Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen und veterinärmedizinische Dienstleistungen.

 

3.2.  Unsachliche Ungleichbehandlung größerer Märkte?

Wir erachten es als problematisch, gewisse größere Märkte weiterhin vom Handel auszuschließen, dies aus zwei Gründen: Zum einen scheint es eine unsachliche Ungleichbehandlung zu sein, gewisse Märkte gegenüber anderen Handelsbetrieben zu bevorzugen. Während zB bei Lebensmittelhändlern der besondere Bedarf offensichtlich ist und daher eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist, erschließt sich das bei anderen Arten von Handelsbetrieben nicht unbedingt. Zum anderen ist es nach Ansicht des Verordnungsgebers möglich, durch eine Verkleinerung der Verkaufsfläche sicherzustellen, dass Übertragungsraten niedrig gehalten werden. Eine vorübergehende Verkleinerung ist aber nicht zulässig. Die Rationalität dieser Beschränkung erschließt sich uns nicht. Wenn durch eine kleinere Verkaufsfläche Übertragungsraten niedrig gehalten werden können, wieso sollte dies nicht auch durch eine vorübergehende Verkleinerung der Verkaufsfläche gelten (etwa durch Absperrung), die in Hinblick auf die neue Regelung vorgenommen wurde?

 

3.3.   Betretungsverbot öffentlicher Orte

Das Betretungsverbot öffentlicher Orte wurde in mehrfacher Hinsicht adaptiert. Erlaubt sind nunmehr auch das Betreten öffentlicher Orte zum Zweck von Eheschließungen im engen Familienkreis und zum Erwerb von Waren oder Inanspruchnahme von Dienstleistungen, sofern dies nach der nunmehr geänderten Verordnung betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 zulässig ist.

 

Neu eingeführt wird die Abstands- und Maskenpflicht bei der Benützung von Massenbeförderungsmitteln und bei Fahrgemeinschaften. Ausgenommen von der Maskenpflicht sind wiederum Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr.

 

Bisher bestehende Unklarheiten in der Formulierung der Verordnung wurden nicht behoben.

 

4.   Geltendmachung der Verfassungswidrigkeit und Entschädigungsansprüche

Sofern ein Betrieb oder auch Individuum von einem Gesetz oder einer Verordnung unmittelbar betroffen ist, also nicht ein Bescheid erlassen wurde oder über Antrag ein Bescheid erwirkt werden kann, kann unmittelbar an den Verfassungsgerichtshof ein Individualantrag erhoben werden. Der Verfassungsgerichtshof prüft auf Grund dieses Antrages das Gesetz oder die Verordnung und kann diese, bei Verstoß gegen die Verfassung (Gesetz, Verordnung) oder Verstoß gegen das Gesetz (Verordnung) aufheben.

 

Ist eine Verordnung gesetz- oder verfassungswidrig und wurde dadurch schuldhaft ein Schaden verursacht, so kann der daraus entstandene Schaden im Wege der Amtshaftung geltend gemacht werden. Ob die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Amtshaftungsklage vorliegen, ist im Einzelfall zu prüfen, insbesondere das Vorliegen von Verschulden. Um sich im Prozess nicht dem Einwand auszusetzen (ob berechtigt, oder nicht), man hätte nicht alles unternommen, um den Schaden von sich abzuwenden, empfehlen wir vor Beschreitung des Amtshaftungsweges auch im Wege eines Individualantrages gegen die belastende Verordnung vorzugehen.